FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning bör bli svensk lag

Barnkonventionen bör antas som svensk lag, föreslog en statlig utredning nyligen. Inget tvivel kan råda om att den rekommendationen kommer att bli hörsammad. Ledande politiker från bägge blocken har redan visat tummen upp.

Huvudskälet för detta steg är att det skulle ge detta fördrag en starkare ställning inom rättsväsendet men också i det vidare samhället. I och för sig är barnkonventionen redan idag folkrättsligt bindande för Sverige eftersom riksdagen har ratificerat dokumentet. Men det har hänt att beslutsfattare – inom t.ex. migrationsverket – har motiverat negativa beslut om barn med argumentet att konventionen ändå inte är en lag. Nu ska sådana argument inte längre bli möjliga.

Erfarenheterna från Norge när konventionen där gjordes till lag är genomgående positiva. Efter det beslutet fick den helt enkelt en högre prioritet, inte bara inom rättsväsendet utan också i politiken och den allmänna debatten.

När riksdagen fattar beslutet så kommer det att innebära något av ett systemskifte. Med ett enda undantag (Europakonventionen för mänskliga rättigheter) har den svenska metoden hittills varit att artiklar i en ratificerad konvention har transformerats till den svenska lagstiftnigen, d.v.s. de existerande lagtexterna har – när relevant – kompletterats med föreskrifter som återfinnes i respektive konventionen. Den nu föreslagna metoden är att barnkonventionen inkorporeras i sin helt i lagboken.

Med detta steg blir det högst naturligt att 2006 års FN-konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning blir svensk lag.

En utredning bör tillsättas för att i djupet analysera den konventionens förpliktelser och lägga fram rekommendationer om vilka åtgärder som bör vidtas för att backa upp ett beslut om att inkorporera även detta fördrag.

Arbetet med barnkonventionen visade att det krävs en ingående analys av vilka åtgärder som fordras för att genomförandet ska bli kompetent, konsekvent och helt i linje med intentionerna i fördraget. Här blir t.ex. de tolkningar av konventionens artiklar som görs av den övervakande FN-kommittén av stor betydelse. Utbildning av domare och andra jurister i rättssystemet kommer att krävas, liksom för en rad andra tjänstemän inom myndighetssfären.

Precis som i fallet med barnkonventionen kunde frivilliga organisationer påverka såväl innehåll som formulering av konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Det har gett oss en text som är i högsta grad relevant och som tar upp de verkliga frågorna utan diplomatiska undanflykter. Men det blir viktigt att veta vilka argument som präglade arbetet att utforma texten och vilka principer som bör styra dess genomförande.  

Konventionens tillkomst

Sverige har således redan ratificerat FN-konventionen. Det skedde genom beslut i riksdagen i slutet av 2008, ett beslut som fick laga kraft i början av 2009. Därmed band sig svenska myndigheter för att respektera konventionens principer och normer.

Konventionen markerade en viktig attitydförändring i det internationella samfundet – från att se personer med funktionshinder i huvudsak som objekt för välgörenhet, medicinsk behandling och social skydd till att erkänna dem som jämbördiga sam­hällsmedlemmar med fulla mänskliga rättigheter.

Detta var ett etappmål efter en lång process som startade redan med 1948 års All­männa förklaring om de mänskliga rättigheterna i vilken funktionshindrade nämn­des, men enbart summariskt i en artikel om social trygghet. Sedan dröjde det ända fram till 1975 innan en särskild deklaration (UN Declaration on the Rights of Di­sabled Persons) antogs – men även den präglades av ett tänkande om individens tillkortakommande som själva problemet snarare än av en analys av hur samhället kunde anpassas för att ge utrymme för alla.

Det var först på 1980-talet som det genuina rättighetsperspektivet började anammas i de internationella organen som ett resultat inte minst av opinionsarbete av den frivil­liga handikapprörelsen inom vilken de svenska organisationerna spelade en bety­dande roll. FN antog ett handlingsprogram (World Programme of Action Concerning Disabled Persons) 1982 och ett tiotal år senare, 1993, de viktiga så kallade standard­reglerna (UN Standard Rules on Equalisation of Opportunities for Persons with Disabilities). En särskild funktion som rapportör utsågs för att främja respekten för dessa standardregler och Bengt Lindqvist kom att spela en banbrytande roll i den egenskapen.

Det var viktigt att denna fokuserade inriktning på särskilda regler för att säkerställa funktionshindrades rättigheter inte skulle få till följd att dessa personer ställdes åt sidan i andra processer och organ för de mänskliga rättigheterna – det skulle ju innebära en oavsiktlig diskriminering. Därför var det betydelsefullt att FN-kom­mittén för de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna i en officiell kom­mentar (General Comment 5) preciserade nödvändiga åtgärder för att personer med funktionshinder inte skulle riskera diskriminering utan tvärtom tillförsäkras tillgäng­lighet till alla de rättigheter som den ekonomiska, sociala och kulturella konventio­nen omfattade. För detta krävdes, framhöll kommentaren, positiva åtgärder för att upphäva effekten av funktionssvårigheter – vilket i sin tur krävde extra resurser. Den kommentaren liksom standardreglerna blev viktiga byggstenar i det arbete som kröntes med 2006 års FN-konvention.

 Vad konventionen säger

Själva grundtanken i konventionen stämmer överens med den princip som förfäktats länge av den svenska funktionshinderrörelsen: att utmaningen är att säkerställa samhällets förmåga till anpassning så att alla till fullo kan ta del av sina rättigheter. Konventionen preciserar ett antal principer som var tänkta som vägledning för tolk­ningen av de substantiella artiklarna – och deras implementering i den konkreta verkligheten:

  •        Respekt för den enskildes värdighet, frihet att själva fatta beslut och göra val och oberoende.
  •        Icke-diskriminering.
  •        Fullt och meningsfullt deltagande i samhällslivet.
  •        Respektför olikheter och accepterande av personer med funktions­hinder som del av vår mänskliga mångfald.
  •        Lika möjligheter.
  •        Tillgänglighet.
  •        Likställdhet mellan män och kvinnor.
  •        Respekt för kapacitetsutvecklingen (evolving capacity) hos barn med funk­tions­hinder och respekt för rätten för barn med funktions­hinder att vara sig själva.

Konventionen inkluderar i sin definition av personer med funktionsnedsättning bl.a. ”personer med varaktiga fysiska, psykiska, intellektuella eller sensoriska funktionsnedsättningar, vilka i samspel med olika hinder kan motverka deras fulla och verkliga deltagande i samhället på likavillkor som andra”.

Att förhindra diskriminering innebär, enligt konventionen, inte bara att undvika negativ särbehandling utan också att vidta positiva och förebyggande åtgärder för att säkerställa allas mänskliga rättigheter, bl.a. konkreta insatser för att skapa brett medvetande i samhället om personer med funktionsnedsättning och respekt för dem och deras rättigheter.

Konventionen betonar att personer med funktionshinder måste ges möjlighet till ett oberoende liv och tillgänglighet för att kunna delta fullt ut i alla livets aspekter. Staterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att personer med funktions­hinder har tillgång till fysisk miljö, transporter, information och kommunikations­teknologi – och till andra möjligheter och service som finns tillgänglig eller erbjuds allmänheten.

En annan artikel i konventionen kräver likhet inför lagen och att personer med funk­tionshinder inte ska berövas sin juridiska besluträtt (legal capacity). Åtgärder ska vidtas för att erbjuda dem tillgång till det stöd de kan behöva för att utöva sin juri­diska beslutsrätt. Sådant stöd måste förenas med skyddsregler (varav några precise­ras i konventionstexten) så att stödpersoner inte ges möjlighet att missbruka förtro­endet. 

Andra artiklar handlar om positiva rättigheter inom själva rättsväsendet, rätten till utbildning och bästa möjliga hälsa, habilitering och rehabilitering, rätten att delta i allmänna val samt rätten till arbete och till att ta del av och bidra till kulturella akti­viteter.

Konventionen ställer långtgående krav på samhället för att garanterna mänskliga rättigheter också för personer med funktionshinder. Själva grundtanken om att sam­hället måste vara berett att besluta om anpassningsåtgärder för att de enskilda indi­vidernas behov ska kunna tillgodoses, beskrivs i texten som ”rimlig anpassning” (reasonable accommodation). En realistisk försiktighet avspeglas i en formulering om att sådana åtgärder inte bör vara disproportionerliga eller kräva orimliga bördor för andra.

I ett fristående tilläggsprotokoll till konventionen öppnas möjligheten till individu­ella klagomål från den enskilde eller grupper – eller deras ombud – när de upplever att de rättigheter som föreskrivs i konventionen har kränkts i deras fall. Även detta instrument har trätt i kraft och kan utnyttjas av medborgare i en stat som ratificerat. Eftersom Sverige har ratificerat protokollet kan således personer i vårt land – eller deras ombud – inlämna klagomål till FN-kommittén om kränkningar i strid med konventionens normer.

 Internationellt åtagande, nationellt genomförande

De internationella konventionerna om mänskliga rättigheter träder i kraft när ett visst antal medlemsstater har ratificerat dem. Idén är att dess artiklar skall ses som bin­dande för de stater som ratificerat. En internationell kommitté tillsätts för att upp­muntra konkret genomförande av dess principer och substantiella artiklar (kommit­tén i relation till konventionen om funktionshindrades rättigheter har numera 18 medlemmar, samtliga valda i sin kapacitet som oberoende expert).

Till den ska medlemsstaten insända regelbundna rapporter (vart fjärde år) om vilka åtgärder som vidtagits för att förverkliga konventionens krav. Det är också möjligt för organisationer inom civilsamhället att sända in ”alternativrapporter” till kommittén med fakta, analyser eller andra slutsatser som kanske skiljer sig från respektive regerings rapport.

Sådana bidrag är till stor hjälp för kommittén och bör ges hög prioritet av relevanta organisationer; de rapporterna tenderar att påverka den utfrågning som kommittén har med representanter för regeringen i ett senare skede. När kommittén haft sitt möte med regeringsföreträdare så sammanfattar den sina intryck och rekommendationer i ett särskilt, offentligt dokument (Concluding Observations). Tanken är att det doku­mentet ska ligga till grund för fortsatt reformarbete fram till dess att det är dags för nästa rapport fyra år senare.

Konventionen är en internationell överenskommelse mellan de stater som ratificerat. I princip är därför kränkningar av de rättigheter den tar upp – förutom kränk­ningen av den drabbade enskilde – också att ses som ett kontraktsbrott gentemot övriga fördragspartners (länder som ratificerat). Den internationella dimensionen är också ett argument för bistånd från mer bemedlade stater till andra i syfte att för­verkliga konventions krav.

Men tyngdpunkten ligger förstås på förväntningarna om kraftfulla insatser inom respektive fördragsstat för att genomföra de reformer som konventionen kräver. Ett krav är att det etableras ett system för insamling av data och produktion av statistik som ökar den konkreta kunskapen om situationen för personer med funktionshinder. Samtidigt måste hänsyn tas till behovet av integritetskydd när det gäller insamling och publicering av data.

Konventionen begär att regeringen etablerar en eller flera fokuspunkter inom admi­nistrationen med särskilt ansvar för dessa frågor samt ett system för samordning mellan ansvariga på respektive specialområde. Varje fördragsstat ombeds också att etablera en eller flera mekanismer för att främja, skydda och övervaka implemente­ringen av konventionen (den uppgiften har i Sverige tilldelats Diskrimineringsom­budsmannen).

Det nämns också som ett krav att civilsamhället – och särskilt personer med funk­tionshinder och deras organisationer – ska involveras och kunna delta fullt ut i över­vakningsprocessen.

En viktig dimension är att konventionen också har giltighet på regionalt och lokalt plan, i såväl landsting som kommunala myndigheter. Beslutsfattare där har en viktig roll att implementera konventionen i deras verksamhet.

Andra internationella instrument

Även om FN-konventionen nu fått en helt central roll i arbetet för rättigheter för personer med funktionshinder bör det inte glömmas bort att det finns andra internationella fördrag och mekanismer som kan ses som viktiga komplement och ibland leda till avgörande resultat.

Förenta Nationernas övriga konventioner om mänskliga rättigheter är självklart relevanta också för personer med funktionshinder. Förutom den redan nämnda om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter finns konventionen om de medborger­liga och politiska rättigheterna, liksom konventionen mot tortyr, barnkonventionen och konventionen om kvinnors rättigheter. Inte minst barnkonventionen med dess artikel 23 har redan fått betydelse i en rad medlemsstater.

Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna (som också är svensk lag) är definitivt ett värdefullt instrument också för personer med funktionshinder. Europa­domstolen i Strasbourg har fattat prejudicerande beslut i fall av diskriminering och kränkningar av personer med funktionshinder.

När nu också den kommitté som verkar för de funktionshindrades rättigheter har börjat titta på enskilda fall växer behovet av en mer resursstark databas om de internationella erfarenheterna och slutsatserna. Det är viktigt att komma ihåg att beslut i enskilda fall som speglar tolkningen av de överenskomna internationella normerna också ska ses som riktgivande för vårt land.

När en konvention ratificerats innebär det att våra myndigheter har fått ansvar för att implementera dess krav. Våra lagar och deras tillämpning liksom myndighetsut­övandet i stort skall vara – som det heter – fördragskonforma. I princip har detta hittills skett juridiskt genom transformering av vissa artiklar i konventionen till relevanta delar av svensk lagstiftning. Detta kan fortsätta även efter det att hela konventionen inkorporerats. Denna kombination var precis vad som rekommenderades av utredningen om barnkonvention. Tanken var att detta skulle kunna underlätta tolkningen av konventions-lagen.

 Möjligheter att bygga vidare på konventionen

Eftersom konventionen uttryckligen kräver av myndigheterna att de enskilda organi­sationerna konsulteras så finns där en självklar öppning för påverkan. Funktionshin­der-rörelsen bör följa utvecklingen i kommittén – också om de enskilda fallen och ta rollen som pådrivare för en dynamisk tillämpning av konventionens krav inklusive de tolkningar som kommittén gör i sina svar på de enskilda klagomålen.

Som redan skett i första omgången är det viktigt att utnyttja möjligheten att tillställa kommittén en ”alternativrapport”, denna kan uppdateras närmare kommitténs förhör med regeringens företrädare. En annan öppning är kommitténs arbete med de särskilda ”Allmänna Kommentarerna” (General Comments) till konventionens artiklar. Utkast sänds ut för kommentarer och detta skapar en god möjlighet att påverka något som kan bli av stor vikt. När FN-konventionen en dag blir inkorporerad direkt som svensk lag kommer dessa kommentarer sannolikt att spela en viktig roll i svenska dom­stolar.  

En förväntad fördel med inkorporering är att den kan göra konventionen känd både till en bredare allmänhet men också till särskilda yrkesgrupper för vilka den är speciellt relevant – förutom juristerna, lärare, förskollärare sjukvårdspersonal, socialarbetare, poliser med flera. Medlemmarna i berörda frivillig-organisationer är en självklar målgrupp. Politiker på alla nivåer och i alla partier en annan. Särskilda ansträngningar borde göras för att nå journalister och annan personal i medievärlden.

Konventionen öppnar med andra ord redan nu nya möjligheter. Den definierar bindande, internationella rättigheter som kräver ett nationellt genomförande och ger därmed funktionshinderrörelsen ett unikt instrument. Men konventionen kommer att behöva konkretiseras ytterligare för att kunna bli tillgänglig och förstådd.

En stor fördel är att den vilar på ett tydligt uppföljningssystem: vart fjärde sker en internationell granskning är situationen i vårt land inför vilken inte minst funktionshinder-rörelsen har stora möjligheter att påverka. Detta kommer att kräva samordning, datainsamling och analys. Dess fulla medverkan kommer att bli mycket viktig i både återrapporteringen och i konventionsarbetet generellt.

 (Denna artikel har också publicerats i tidskriften MIND 2016:2)

 

Share and Enjoy

Kommentera

E-postadressen publiceras inte. Obligatoriska fält är märkta *